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任泽平:从国内新城建设经验教训展望雄安新区未来

www.21jrr.com发布时间:2017-04-27 11:18文章来源:网络整理投稿给我们

  导读

  规划建设新城则是解决“大城市病”的重要方式。我们在此总结国内外代表性新城建设经验教训,结合雄安新区规划意图,展望雄安新区未来。本报告是国内篇。

  摘要

  国内新城建设:深圳、上海浦东、天津滨海、唐山曹妃甸。1)深圳毗邻港澳,为改革开放窗口和实验田,产业不断转型升级、带动崛起,但规划不够超前、城中村问题突出。2)浦东定位经济、金融、贸易等,以政策、地理等优势,恢复和再造上海,并带动崛起。3)天津滨海定位北方经济发展龙头,大工业大投资特点突出,虽然在2008年超过浦东,但人口聚集不足、优化天津城市布局作用不够突出,对周边地区辐射带动力不强,而且在新形势下这种模式难以复制。4)唐山曹妃甸定位偏重化工,一度声名显赫,建设远不及预期的原因包括:对中国及全球经济形势的误判、政府冒进和经验不足、与同质竞争等。5)小结:新城定位应科学研判国内外形势,结合当地特点,合理选择主导产业,前瞻布局,并可通过多元化产业结构增强风险防御能力。新城规划应主动超前,科学研判未来经济和人口增长,切忌冒进和摊大饼。新城建设应重视体制机制改革,发挥市场在资源配置中的决定性作用。新城建设应妥善解决城市开发建设资金来源及土地问题。

  雄安新区:规划设计、政策意图及挑战。1)北京的“大城市病”主要在于核心区功能产业和人口过度聚集。建设雄安新区与通州副中心是中央治理北京“大城市病”的两个抓手,前者是控制北京人口总量,后者是促进北京城市布局优化。2)除首要承载北京非首都功能外,雄安新区将贯彻新发展理念,带动京津冀崛起。打造未来城市标杆:、传统与现代融合、宜居。分三步走:2020年雏形、2022核心区基本建成、2030年全部建成。3)挑战在于北方市场观念落后,内陆劣势,与深圳浦东相比有何政策优势,如何高标准建设打造城市标杆,空气水质污染严重与绿色生态发展,如何处理与“国际一流的和谐宜居之都”的关系,如何安置现有140万人口等。

  国内外新城建设启示及雄安新区展望。1)通州城市副中心和雄安新区建设将为北京治理“大城市病”赢得战略时间。2)雄安有望成为与北京协作的“创新中心”+“金融城”,带动京津冀崛起。3)雄安新区将成为新常态新发展模式的改革创新试验田,探索城市开发建设新模式,或包括探索农村集体建设用地直接入市。4)北京、天津、雄安三角区域人口有望快速增长,吸引河北邯郸、邢台、衡水、沧州、石家庄等其他地区人口迁入。5)雄安新区投资规模以万亿计,建议继续关注推进雄安新区及京津冀协同发展推进进展。

  风险提示:规划建设不及预期。

  正文 

  城市具有聚集经济效应和规模经济效应,个人、企业及社会均能从中获益,这是人类社会从农业文明走向工业文明、从乡村文明走向城市文明的根本原因。我们在《中国周期研究》(2015.02.24)、《人口迁移的国际经验:从齐增到分化》(2016.10.23)等多篇研报指出,人口向大都市圈迁移是国内外人口迁移的一般经验,特别是在城市化中后期。但随着大城市核心区功能和产业过度聚集、人口快速增长以致超过短期承载力,环境污染、交通拥堵、公共资源紧张、住房拥挤等“大城市病”开始逐渐显现。国内外经验表明,治理“大城市病”的主要手段包括:疏解功能、调整产业结构;都市圈内从单中心向多中心布局;发展城市群,促进区域协同发展。规划建设新城则是实现上述手段的一个重要载体。我们对国内外代表城市新城建设及相关城市发展经验教训进行梳理总结,以为雄安新区规划建设提供参考。

  1 国内新城建设:深圳、上海浦东、天津滨海、唐山曹妃甸

  1.1 深圳:带动珠三角崛起,规划不够超前,城中村问题突出

  作为改革开放的窗口和试验田,深圳是从平地而起的一座现代化新城,是中国改革开放近40年的成果缩影。1982年末深圳市政府组织编制完成《深圳经济特区社会经济发展规划大纲》,采用带状组团式结构作为特区城市总体布局的基本构架,特区规划人口1985年25万人,1990年40万人,2000年80万人。由于发展速度很快,1984年11月-1986年2月深圳市编制《深圳经济特区城市总体规划(1986-2000年》,明确为“以工业为重点的外向型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、高度文明的综合性经济特区”;规划根据城市带状分布的特点,采用多中心组团式结构布局,确定2000年城区建设面积为123平方公里,总人口110万人。1989年特区规划修订,其中将2000年特区城市人口目标由原定的110万人调整为150万人。

  1993-1996年编制的《深圳市城市总体规划纲要(1996-2010年)》将规划范围从特区扩大到全市1997平方公里,在建设布局上要求以特区为中心,由北向西、中、东三个方向发展,形成辐射状的城市基本骨架;在此基础上,将全市划分为9个功能组团和6个需控制建设规模的独立城镇,并以组团为基本单位进行产业布局,使各产业区象颗颗明珠镶嵌于发展轴上。在人口规划上,要求2000年控制人口400万人,高限人口420万人;2010 年控制人口430万人,高限人口510万人。《深圳市城市总体规划(2010-2020年) 》确定城市性质为经济特区、全国性经济中心城市和国际化城市,提出建立三级城市中心体系,包括2个城市中心(福田和前海)、5个城市副中心、8个组团中心,规划到2020年城市常住人口规模控制在1100万人以内。2010年,深圳特区范围延伸至全市的1997平方公里;2011年延伸至深汕特别合作区。

  总的来看,由于毗邻港澳、政策优势及体制机制灵活等因素,深圳从上世纪八十年代大力发展“三来一补”加工业开始起步,到九十年代着力打造以产业为龙头的高新技术产业,再到本世纪前十年初步构建起以高新技术产业、金融业、物流业、文化产业为支柱的现代产业体系,产业不断转型升级,发展为全国一线城市。1979-2016年,深圳市GDP从近2亿元快速增至1.95万亿元,常住人口从31万人增至1191万人。深圳带动了整个珠三角地区的经济增长,使之成为中国经济的重要一极。但是,因低估经济增速、非普查年份人口统计偏差及预测失误等,深圳城市规划在早期不断被迫调整,规划不够超前以及规划调整的滞后性也成为造成深圳当前“大城市病”的重要原因之一。比如,《深圳统计信息年鉴1997》记载的1996年深圳市常住人口为358万人,但后经2000人口普查数据调整后为483万人。《深圳市城市总体规划(2010-2020年) 》记载2007年底深圳常住人口为862万人,但后据2010年人口普查数据调整为912万人。2015年,深圳市常住人口达1137万人,提前五年超过了《深圳市城市总体规划(2010-2020年) 》提出的2020年1100万人目标。此外,深圳存在大量城中村,城市更新任务艰巨。深圳是我国土地财政先行先试者。1982年开始征收土地使用费,1987年秋率先开始国有土地使用权有偿出让试水,开启“土地财政”模式。1992年深圳宣布将特区内土地国有化,2004年宣布将全市土地国有化,但因补偿标准未达成一致,不少原农村土地实质上仍属于村集体所有,出现不少违建,安全隐患突出、并严重影响城市面貌。2009年深圳市开始进行城市更新,虽取得较大进展,但任务依然艰巨。

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  1.2 上海浦东新区:恢复再造上海,带动长三角崛起

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