胡怀邦. 【刊名】 杭州
金融研修
学院学报 2005年03期
银行业超负债经营的财务特征,使其具有更容易失败的“内在脆弱性”,作为债权人的存款者往往成为银行经营中难以避免的风险损失的实际承担者。因此,为维护存款人对银行必要的信心、保证存款资金的稳定供给、维持银行业的健康运行,必须对银行实行严格的监管,切实保障存款人和投资者的利益。然而,如何最大程度地保护存款人的利益不会实际受损?经过数百年的不懈探索,发达市场经济国家所逐渐形成的以风险为本的银行监管模式,其经验与做法对我们强化与规范银行业的监管具有相当的借鉴意义。
一、从合规为本到风险为本:银行业监管理念的历史演进
存款人利益可能受损的根源在于银行经营中所面临的种种风险,因此,为保障存款人的利益,监管者首先必须最大限度地减少银行经营中的风险损失。对此,一般有三种不同的处理思路:一是事先应对,从根源上消除风险,确保风险不会发生;二是事后缓冲,做好缓冲和稀释风险损失的准备,确保风险发生后能进行有效的损失补偿;三是事中控制,通过全过程的监控,将风险控制在一定的范围之内。对应于这样三种不同的风险处理思路,便产生了合规为本、资本为本和风险为本等三种不同的监管理念。
合规性监管的基本思路在于,为减少银行业的风险,应尽可能消除银行经营过程中的各种不确定性,确保银行在一个相对较为确定或较易控制的环境中进行经营。为此,监管机构为各银行事先设定一系列条条框框的规定,如关于利率水平、汇率水平、业务范围等的限制,甚至包括贷款对象、条件、程序等。在此基础上,监管者主要通过事后的严格检查和严厉处罚,迫使各银行严格遵守相关规定,避免涉足高风险领域,尽可能减少风险的发生。然而,实践证明这种监管理念并不能充分保证存款人资金的安全及其合法权益不受损害。一是银行业务的本质决定了风险是金融体系固有的特性,不论是监管还是其他任何力量都不可能彻底消除金融体系的内在风险。二是随着银行经营业务的日益多样化与风险的复杂化,监管者事先制定的各种经营规范很快便会显得落伍过时,合规监管也只能防范部分风险。三是合规监管可能会面临经营者严重的道德风险,对经验者而言,似乎只要依规行事便无风险,正如Koehler的评论,“银行家如果按照日益增加的监管条文和细节行事的话,他们实际上已经成功地把责任的重要部分转嫁出去了”。即使监管者事后查出银行违规经营的事实,面对暴露出来的巨额损失,简单地对人的查处总是于事无补,无法挽回已成事实的风险损失。
在风险不可避免的情况下,为确保存款人的资金安全及其相关利益不受损害,最为关键的是要建立应对风险损失的缓冲机制和补偿机制,从而提高银行自身的风险抵御能力。现实中,20世纪80年代拉美的债务危机对西方商业银行所产生的巨大冲击,特别是国际上多起商业银行由于资本金不足而又过度涉险最终破产清盘的案例,现实地促使国际银行业监管理念发生了重大变化,合规性监管理念逐渐被“资本便是上帝”的新理念所取代,1988年巴塞尔委员会正式颁布实施的巴塞尔资本协议便是在这种氛围下出笼的。
这种资本为本的监管理念,突出强调的是银行资本对其风险控制的重要意义。根据这一监管思路,银行承担的风险应当严格限定在自身资本能够承受的范围之内,有多大的本钱做多大的生意,资本必须覆盖风险。银行必须从其经营收益中提取足够的拨备以缓冲预期损失,同时维持不低于风险资产8%的资本水平以缓冲各种非预期损失。银行资本金可以吸收包括风险损失在内的经营亏损与各种意外损失,消除银行经营中的各种不稳定因素,维持银行的正常运营,使其管理者有一定的时间解决存在的问题,为避免破产提供了充足的缓冲余地。除了这种抵补风险损失的现实作用外,提高商业银行的资本充足率还有助于激励商业银行所有者提高
风险管理水平。
但是这种主要关注事后抵补损失的监管理念仍存在一些难以克服的缺陷。一是对商业银行而言,不同的经营条件和经营环境所需要的较为安全的资本水平各不相同,事实上很难确定一个统一的、科学的、精确的资本充足率标准。二是所谓“资本充足”始终只能是相对充足的概念,在负债经营的条件下,与风险损失的不确定性相比,再高的资本充足率水平也是有限的。一般的资本充足率水平只能用以防范一般性的风险冲击,而无法应对一些较大的异常风险冲击。三是一味强调资本充足及对风险损失的消极预防和事后缓冲,无助于从根本上防范风险的发生。相反,更有可能掩盖风险隐患、引发较大的风险。如巴林银行在1993年底的资本充足率远远超过8%的要求,1995年1月还被认为是安全的,但到2月末,就因突发的风险而破产了。正是出于对合规为本和资本为本监管理念的校正,国际银行监管组织和一些国家的监管当局相继推出了一系列基于风险的审慎监管规则(risk—basedsupervision)。这种以风险为本的监管理念以风险及其管控因素为核心,更强调动态性的过程监控,强调对
商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性,以及风险管理水平和控制能力实施全面考核;通过风险识别、风险测量、风险评估、风险控制等一系列程序来及时并有针对性地提出防范和化解银行风险的监管措施,将风险控制在合理的可承受的范围之内,最大限度地减少风险带来的损失。
二、风险为本监管理念的实践框架:国际银行业的经验
风险为本的监管理念更具全面性、前瞻性和市场敏感性,能及时全面地反映银行的综合经营状况,较为准确地预测潜在风险,更有针对性地采取相应的风险控制措施,适应了国际银行业最新发展的需要。这种监管理念目前正在被越来越多的国家和地区的监管当局所认同,并已在发达市场经济国家或地区逐渐形成了一套较为完整、科学的监管体系。
(一)风险为本的监管程序:面向过程的持续监管
正如格林斯潘所说,“在快速变化的金融市场上,新技术和金融工具的不断采用意味着银行的资产负债表在墨迹未干之前就变得过时了。它们甚至不能必然地代表该银行在第二天的风险状况。在此情况下,监管者对金融系统安全性、健全性及必要性的评估将越来越围绕着过程而不是依赖于历史记录来展开”。与传统的监管方式相比,风险监管不再仅仅局限于个别指标或瞬间结果的考核,而是面向整个银行经营业务全过程的跟踪监控,是一个首尾相接、循环往复的连续跟踪监控过程,通过“了解被监管机构———风险评估———策划监管工作———确定现场检查范围———实施现场检查———辅以连续性的非现场检查———进一步了解被监管机构”这样一个前后相继、螺旋上升的监管循环,对被监管机构营运过程中所面临的各种风险进行考量评价,整个过程坚持“盯住风险”的原则,紧紧围绕被监管机构的风险状况而展开。整个过程始终强调的是对风险的分析、评价、预测、预警,并通过优化监管工作流程,提高监管工作的时效性、预见性和前瞻性。同时还通过审慎监管会议、联席会议、监管例会、监管咨询书和预警通知书等形式,加强信息的反馈工作,对风险及时进行“窗口”提示,疏通监管意图的传导机制,提高监管效率。种意外损失,消除银行经营中的各种不稳定因素,维持银行的正常运营,使其管理者有一定的时间解决存在的问题,为避免破产提供了充足的缓冲余地。除了这种抵补风险损失的现实作用外,提高商业银行的资本充足率还有助于激励商业银行所有者提高风险管理水平。
但是这种主要关注事后抵补损失的监管理念仍存在一些难以克服的缺陷。一是对商业银行而言,不同的经营条件和经营环境所需要的较为安全的资本水平各不相同,事实上很难确定一个统一的、科学的、精确的资本充足率标准。二是所谓“资本充足”始终只能是相对充足的概念,在负债经营的条件下,与风险损失的不确定性相比,再高的资本充足率水平也是有限的。一般的资本充足率水平只能用以防范一般性的风险冲击,而无法应对一些较大的异常风险冲击。三是一味强调资本充足及对风险损失的消极预防和事后缓冲,无助于从根本上防范风险的发生。相反,更有可能掩盖风险隐患、引发较大的风险。如巴林银行在1993年底的资本充足率远远超过8%的要求,1995年1月还被认为是安全的,但到2月末,就因突发的风险而破产了。正是出于对合规为本和资本为本监管理念的校正,国际银行监管组织和一些国家的监管当局相继推出了一系列基于风险的审慎监管规则(risk—basedsupervision)。这种以风险为本的监管理念以风险及其管控因素为核心,更强调动态性的过程监控,强调对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性,以及风险管理水平和控制能力实施全面考核;通过风险识别、风险测量、风险评估、风险控制等一系列程序来及时并有针对性地提出防范和化解银行风险的监管措施,将风险控制在合理的可承受的范围之内,最大
(二)风险为本的监管机制:外部监管与内部控制相结合的有效监管
以风险为本的监管,主要关注的是被监管机构管理风险的能力,而不再仅仅是其业务和风险水平是否符合事先规定的随时可能过时的量化标准。监管工作的重点是检查、评估商业银行是否已经制定了科学、稳健的风险管理战略与内部控制系统,是否已建立了能够识别、计量、监测和控制各种风险的内部风险管理体系,其决策管理层是否充分了解、重视和有效监控本行所面临的各种风险;并采取各种监管措施,鼓励商业银行不断改进风险管理方法,提高风险管理技术,建立起能及时识别、计量、监测和控制各种风险的管理系统,以增强有效防范风险的能力。即使在对被监管机构自身资产质量状况、风险程度以及资本充足率水平进行具体评估考核时,也不再是监管机构单方面的外部评级,而是在充分吸收被监管机构各种风险管理经验的基础上,由监管机构与被监管机构共同参与的过程。从防范和控制风险、保护存款人利益的整个机制看,在这种新的监管理念指导下,监管者主要通过健全被监管机构的内控机制、影响其激励机制,来改变银行内部的管理制度和经营行为,充分调动并督促被监管机构自身做好风险管理工作,从根源上堵塞风险漏洞,最终实现监管目标。
(三)风险为本的监管技术:定性与定量相结合的科学监管
以风险为本的监管充分吸收了现代风险管理理论的最新成果,对金融机构的风险状况不再是模糊的质态的定性,而是通过一系列科学化的风险分析、计量、测算、调控技术对其进行精确的数量化描述,通过数理统计、系统工程甚至物理学等工具的大量应用,力图准确地识别、预测被监管机构可能面临的各种风险损失,以便及时、准确地进行调整和控制。如美国的CAMELs评价体系、英国的RATE(RiskAssessment,ToolsofSupervisionandEvaluation)监管方法与CAMELB.COM评价体系、新加坡的CAMELOT评价体系以及新巴塞尔协议所倡导的标准法、基础IRB法、高级IRB法等各种风险评级方法与管理模型,其他还有信贷矩阵模型(CreditMet2rics)、风险矩阵模型(RiskMetrics)、风险价值分析(ValueatRisk,简称VAR)、风险调整的资本收益率分析法(RiskAdjustedReturnonCapital,简称Raroc)、压力测试、情景分析等,无不充斥着复杂的量化分析。
然而,尽管正如瑞士信贷第一波士顿(CSFB)前总裁AllenWheat所说:“我们从不承担未经计算的风险”,各国际活跃银行都高度重视对风险的量化分析,但面对复杂多变的现实风险世界,现有的风险分析技术仍存在许多难以克服的缺陷,如对风险正态分布的假定、对小概率事件的忽视、对历史数据的过分依赖等,关于风险的量化分析远未成为金融风险的解决之道。“风险的管理越来越像一种艺术而不是一种科学”(Corrigan,2000)。定量分析与定性分析相结合,科学与经验艺术相结合正逐步成为现代风险管理的重要特征。在此基础上,以风险为本的现代银行监管理念,尽管大量使用对风险的量化分析方法,但并不完全迷信于量化分析结果。
(四)风险为本的监管对象:区别对待的分类监管
为最大限度地控制风险,提高监管效率,必须尽可能把有限的监管资源用在最迫切需要监管的目标机构上。特别是对那些潜在风险较大、风险抵御能力较低、经营管理水平较差的机构,一般性的监管力度无法真正解决其面临的风险问题。对此,以风险为本的监管,一般根据对被监管机构的风险状况及其风险管理水平进行的科学评级结果,对不同风险水平的机构采取不同的措施,实行差异化的分类监管,而不再是传统的一刀切式的监管。如美国三大监管部门所使用的CAMELs评级体系,将被监管机构分为5级,针对不同的评级结果,采取不同的监管力度和措施。特别是对最低一级的问题机构,经常会采取一些紧急性的监管措施。英国金融服务局一般根据金融机构的风险状况将其分为A、B、C、D这4类,A级代表风险很大、很不稳定的企业,D级代表风险很小、很稳定的企业。不同级别的机构,不仅面临着不同的监管措施,而且还需缴纳不同比例的管理费。这种分类监管的模式,凸显了风险为本监管理念机动灵活、相机抉择的监管特性,在一定程度上可以说,它是为各被监管机构量身订做的监管服务,可以更有针对性控制相关风险,有效配置监管资源,也更容易实现对被监管机构的激励相容。
(五)风险为本的监管内容:兼顾各类风险的全面风险监管
现代商业银行的经营,往往面临着多种风险,如信用风险、操作风险、利率风险、市场风险、流动风险、法律风险、信誉风险、策略风险等。既涉及到银行经营中的所有业务,也涉及到银行的各个部门。任何一种风险的发生,都可能损害到存款人的利益。因此,风险为本的监管理念,强调全面风险监管原则,既要对银行的所有业务活动进行监管,以及时识别并有效控制包括信用风险、利率风险、市场风险等在内的各种风险;也要对银行各个层次、各个部门的风险控制能力进行考核,以全面提高被监管机构的整体风险管理水平。此外,全面的风险监管还要求被监管机构必须实行全面风险管理。所谓全面风险管理,就是银行内部所有人员共同参与、从各个部门同时入手、运用各种风险管理手段对各类风险进行全方位管理的现代风险管理方法。这种管理要求将各种风险、包含这些风险的各种金融资产与资产组合、承担这些风险的各个业务单位纳入到统一的体系之中,对各类风险按照统一的标准进行测量、加总,并根据业务的相关性对风险进行控制和管理。比较美国著名的职业机构COSO(CommitteeofSponsoringOrganizationsoftheTreadwayCommission)2003年7月公布完成的《全面风险管理框架》(《EnterpriseRiskManagementFramework》)(草案),全面风险管理体系包括战略目标、经营目标、报告目标和合规目标等4个目标,有内部环境、目标设定、事件识别、风险评估、风险对策、控制活动、信息交流和监控等8个要素。可以说,风险为本的监管理念对被监管机构的要求,已远远超出了内部控制的范畴。
三、风险为本银行监管理念的借鉴与启示:探索具有中国特色的监管模式
风险为本的银行监管,核心要义在于盯住风险、相机抉择,其本身灵活多样,并没有完全统一的固定模式。只要能及时识别风险、准确估算风险、有效控制风险,具体监管框架的构建、监管制度的选择、监管工作的组织、监管政策的设计、监管措施的制定等,所有的监管行为都可以不拘泥于特定的模式。相反,任何不顾实际的翻译式的机械模仿与盲目照搬,本身便有悖于风险为本的监管理念。从发达国家的监管实践看,除了风险为本这一监管理念本身具有一定的“普适性”、被广泛认同外,具体的监管政策与监管模式形形色色、各不相同。最为典型的例子便是,目前香港金管局所使用的风险监管模式就是在美联储专家指导下设计开发的,但与美国相比,除了风险为本的理念外,两者在具体的制度安排上却有着相当大的差异。对于我国银行业监管而言,既要借鉴国际银行业监管的最新经验与监管理念,也要充分考虑我国特殊的市场环境与金融发展状况,从我国银行业风险管理的实际出发,以有效控制风险为基本导向,选择合适的监管制度,制定适当的监管政策,最终形成具有中国特色、真正贴近中国银行业风险实际的监管模式。
(一)监管机构的良好治理与监管主体的完善
以风险为本的监管是科学与艺术的统一,需要监管人员依据相关知识经验对被监管对象进行准确全面的风险考评测定与预警提示。监管工作的成效,一方面取决于监管人员是否有足够的动力进行恰当的监管,另一方面则决定于监管人员是否有足够的专业能力实施最优的监管。我国目前的银行监管还处在从传统的合规性监管向静态层次的风险监管过渡的过程中,银监会作为专业性的银行业监管机构成立也仅有1年多的时间,与国际银行业监管机构相比,在许多方面仍有一定的差距。面对新的监管方式,一方面需要大力加强银监会的各项制度建设,建立一套科学有效的激励约束机制和内部治理结构,通过一系列的政策、程序、操作规程指导并约束监管人员的履职行为,以增进监管机构内部的“X效率”,提高监管效率;同时,也迫切需要加强干部队伍建设,加大培训力度,建立一支长期、稳定、具备现代风险管理技术能力和较高素质的专业化监管队伍,以全面提高监管水平。
(二)银行风险管理实际状况与监管客体的培育
风险为本的监管绩效在相当程度上依赖于被监管机构本身的风险管理水平。但我国商业银行风险管理在观念、技术、方法等方面与国际活跃银行相比还存在着很大的差距。如认识上错误地把风险管理与业务发展相对立;管理上仍以信用风险管理为主,对市场风险、操作性风险等其他风险重视不够;方法上量化分析手段欠缺,在风险识别、度量等方面还很不精确;信息系统建设严重滞后,风险管理所需要的大量数据信息缺失;内部评级方法简单,风险揭示严重不足,评级结果的运用相当有限。从深层看,各商业银行尚未建立完善的公司治理结构,缺乏风险管理的意识和激励机制。因此,我国银行业的监管,必须在对被监管机构风险状况及管理水平进行考核评价的同时,积极推动商业银行的各项改革,完善其公司治理结构和内控体系,培育真正意义上的风险管理主体,通过逐步提高被监管机构的风险管理水平来提升风险监管水平。
(三)特殊的风险类别与监管内容的延伸
除了一般的风险外,体制转轨的特殊背景使得我国银行业面临更多的则是转轨过程中特有的体制性风险。主要表现为银企产权关系不明晰、信贷约束软化、银行政策性负担重、行政干预较多、政策性风险较大等。对此,基于全面风险监管的要求,我国的银行业监管机构必须高度重视对这一特殊风险的监控。考虑到体制风险不可能单纯依靠商业银行来有效防范和控制,因而对其的监控也不能完全按照监控其他风险的方法进行,监管工作不能简单地追求超脱,而应积极介入,通过积极协调相关部门、完善相关制度法规,帮助商业银行逐步控制此类风险,为其创造良好的风险管理环境。
(四)市场约束机制的缺位与监管体系的重建
发达市场经济国家所拥有的高度发达的信用体系,是商业银行稳健经营的市场约束机制,也是其风险监管的第二支柱。但目前我国社会信用体系尚未建立,整个社会信用意识较为淡薄,尚未形成健全完善的信用道德规范和良好的信用文化,银行业信息披露还很不规范,市场对银行的外部约束作用相对较为有限。在此情况下,对于监管机构而言,既需要逐步提高商业银行经营的透明度,更为重要的是重建整个社会的信用体系和市场约束机制,构建风险监管的“第二支柱”。
(五)经济环境的不稳定与监管技术的选择
所有的风险量化分析方法都需要大量的历史数据,并依赖于“历史可以重演”的基本假定。但对于转轨过程中的我国而言,整个经济环境发生着急剧的变化,未来可能完全迥异于历史,各风险变量的分布不再连续平滑,难以预期。因此,中国的银行业风险监管必须高度重视定量分析与定性分析的密切结合。一方面尽可能利用各种量化工具进行精确分析,但同时必须对这种分析结果的可靠性有一个清醒的认识,充分重视定性分析,剔除转轨因素的影响,对量化分析结果进行必要的修正。(本栏目责编:何玲云)
